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Interoperabilidad semántica para un Gobierno Electrónico
-Tendencias que mueven la transformación hacia el e-gobierno-

* M.Sc. Guillermo Augusto Pérez Merayo
gapmerayo@centrodeconocimiento.com

Introducción

En estos tiempos, tres fuerzas superiores originadas en la economía digital han venido a demostrar que existen nuevas formas para desarrollar nuestro quehacer, las cuáles funcionan efectivamente, son más eficientes y -resultan- operacionales. Una de ellas, la globalización, ha demostrado que la aldea global es el nuevo ámbito donde se ha dinamizado la economía en una escala sin precedentes. El segundo agente causante se encuentra en la cambiante economía mundial, que cada vez más pasa de bienes industriales y manufacturados, a bienes digitales de información en formato de multimedia. Por último, y quizás la que mayor cambio ha traído, es la tecnología conocida como las Tecnologías de Información y Comunicación (TIC’s), que principalmente han habilitado nuevas formas de crear, agregar o desagregar valor a la información, especialmente para manipularla. No existe sector o territorio, por más alejado que esté de la civilización, que no haya sido o esté siendo impregnado por la tecnología, de una forma u otra.

En general, dichas fuerzas -superiores- han gestado un nuevo agente catalizador de la economía digital, conocido en todo el mundo como comercio electrónico. Este comercio se ha convertido en el agente de cambio y ofrece nuevas formas, revolucionarias, de hacer comercio y, en general, todas las cosas, al convertir la información en un elemento de mayor valor que el producto en sí. El comercio electrónico ha evolucionado en distintas formas más dinámicas, también conocidas como e-commerce, e-business, e-trade (exportaciones y comercio electrónico), e-marketing y una diversidad de nombres, cuyo único fin deja entrever el constante cambio que ocurre en el comercio alrededor de todo el mundo.

No obstante que el manoseado concepto de reforma del Estado se ha empantanado y no trascendió más allá de una mera intención de cambio, en el Estado, al igual que en todos los sectores, el proceso de cambio del comercio electrónico también ha intervenido y modificado las distintas formas de gobierno (local, nacional, regional e internacional).

Sin embargo, el cambio en el sector público, así como en el privado, se ha visto influenciado, en gran medida, por las probadas y eficientes alternativas operativas que provee ese agente catalizador conocido como comercio electrónico. Efecto de esto ha sido el surgimiento, en el ámbito del Estado, del concepto de e-government o gobierno electrónico, prometiendo nuevas y variadas formas de hacer gobierno, más eficientes, baratas, y de gran satisfacción para las personas que usan el e-gobierno; los ciudadanos.

Hacer gobierno electrónico

Cuando se hace referencia al gobierno electrónico o e-government, es necesario tener en cuenta que no existe una fórmula mágica de hacer gobierno, ni mucho menos una solución única. Es más bien un concepto con varias interpretaciones prácticas, cada una tratando de explicar distintas e innovadoras formas de hacer que el Estado sea más eficiente, barato y centrado en los usuarios. 

En general, hacer gobierno electrónico no ofrece una reforma del Estado, sino que, con las nuevas herramientas del comercio electrónico, provee nuevas formas de crear valor, agregarlo, desagregarlo y manipularlo. En general lo que permite es hacer (construir) las viejas cosas, no solo de una manera más eficiente, si no de una manera distinta y, definitivamente, más barata. 

Igual como en el comercio electrónico, para la existencia de servicios de gobierno electrónico, es inminentemente necesario partir de una interoperabilidad de procesos, que permita conectar las comunicaciones y transacciones dentro del gobierno. Algunos países con gobiernos electrónicos avanzados han logrado la interoperabilidad de sus sistemas, servicios y procesos, después de publicar guías que aseguran la entrega de servicios de e-gobierno en todo el ámbito nacional. Esta interoperabilidad de servicios y sistemas ocurre entre las distintas entidades estatales; por todo el Estado, se experimenta entre la administración y el público, (ciudadanos y empresas). En algunos casos, el marco de interoperabilidad no solo se limita al ámbito nacional, si no que se extiende entre las naciones en el ámbito regional, como en la Europa Unida (EU).

Para lograr la aplicación exitosa de las guías de interoperabilidad establecidas por los gobiernos, se debe lograr la comunicación de los funcionarios y las instituciones en la infraestructura administrativa; solo de esta manera se logrará una efectividad en términos de incrementar la interoperabilidad y la dispersión en la red de herramientas temáticas comunes, para uso de los distintos sectores administrativos.

Para obtener un mayor progreso en el dominio de los gobiernos electrónicos, es un reto importante consolidar una interoperabilidad entre todos los actores económicos. Esta interoperabilidad deberá ser desarrollada en todos los niveles, para dar soporte a los distintos intercambios de información electrónica, tales como: los flujos de información horizontal dentro de las distintas administraciones públicas, los flujos de información cruzados entre los distintos entes del Estado, el intercambio de sistema a sistema entre la administración y los actores del sector privado (empresas), el acceso de los ciudadanos a canales múltiples para obtener servicios públicos y el intercambio estandarizado de información entre los distintos poderes.

Si bien se identifican la visión, la misión y los objetivos para un gobierno electrónico en el ámbito del Estado, pareciera que todavía falta una forma eficiente y estructurada para transformar la visión en resultados concretos y tangibles para los usuarios.

Para que esto ocurra, es necesario tomar en consideración varios aspectos y mejorar la situación.

·         El gobierno electrónico confronta a la administración pública con nuevos retos, el cual se debe traducir en una agenda total de “modernización” digital, con políticas concretas y específicas del Estado.

·         El e-gobierno debe se dirigido hacia una reorganización de amplio espectro, esto incluirá la supresión de procedimientos administrativos infructuosos y duplicados; la reforma de normativas, donde sea necesario; la simplificación de los restantes procedimientos y la optimización de procesos. Esta reingeniería y dinamización requerirá nuevas competencias que muchas veces no estarán disponibles dentro de la administración pública en cantidad suficiente. Para superar esta inopia, será  imprescindible definir y reclutar los nuevos perfiles requeridos, así como capacitar a los funcionarios existentes; solo de esta manera el contexto organizacional revisado podrá ser operacional, eficiente y barato.

·         El e-gobierno es un área relativamente nueva, donde escasea la información sobre experiencias en el largo plazo. En muchos casos, se trata de la etapa piloto de proyectos de innovación o experimentación. Para acelerar el paso y despliegue de los e-servicios, precisa industrializar los métodos y la información, así como fomentar su reutilización. En tanto como sea posible, se utilizarán soluciones reconocidas, aplicadas en contextos comparativos y que sean fácilmente adaptables a las necesidades específicas. 

·         No obstante la consolidación del e-gobierno, para la mayoría de la gente, este todavía continúa siendo insuficientemente concreto. Aunque estén identificados con claridad los objetivos y las líneas guía establecidas, muchas veces surgen dificultades al pasar de la teoría a la práctica.

·         Para desarrollar el e-gobierno, se requiere la implementación de infraestructura cara y costosa. La implementación de una convergencia conceptual de sistemas de información, así como una mejor coordinación de recursos, quizás sean la formula de costo-eficiencia-benefício hacia el éxito. Desafortunadamente, esta vía muchas veces es constreñida por la independencia y autonomía de las organizaciones existentes.

·         Otra de las restricciones para el despliegue del e-gobierno es la insuficiencia y, en algunos casos, la inexistencia de una interoperabilidad entre los diferentes sistemas de información e infraestructuras tecnológicas (viejos legados, tecnologías de información y comunicación, y sistemas de segunda y tercera generación). Por esto, es necesario incrementar los esfuerzos para asegurar una verdadera interoperabilidad mediante el uso de estándares y normas acordadas entre todas las instancias de gobierno (tipo EDI y UNEDIFACT).

·         La práctica del e-gobierno no ha logrado todavía convertir en una realidad la visión de ubicar al ciudadano en el corazón de las preocupaciones de la administración pública. En el futuro, se debe fomentar la adopción, en todas las entidades, no de una mentalidad y actitud de “proveedor de servicios” centrados en el ciudadano; el ejemplo central se centrará en darle una respuesta a las necesidades y demandas de los que pagan los impuestos.

Los obstáculos más grandes para acertar con los objetivos estratégicos del e-gobierno probablemente serán las barreras organizacionales, las tradiciones, prácticas y usanzas; el confort del apego a los patrones de trabajo, y el miedo al cambio y a lo desconocido (computación, nuevas prácticas, sistemas de información y, en general, las tecnologías de información y comunicación)

Conscientes del impacto y el crecimiento, el e-gobierno tendrá que enfocarse en obtener logros concretos dentro de un espíritu de pragmatismo, con el fin de habilitar cambios sostenibles coherentes en el ámbito de los servicios administrativos.

Si bien sobre el e-gobierno se ha dicho la mayoría de las cosas, todavía hay mucho por hacer, para ellos.

Con el el fin de implementar la interactividad dentro de todo el mecanismo del Estado para viabilizar servicios estandarizados, interrelacionados a efecto de que puedan surgir los servicios de e-gobierno, será necesario diseñar guías de trabajo que permitan implementar un marco operativo “framework” que describa la forma en que todas las instituciones de gobierno deberán interactuar una con la otra.

Las guías deberán compeler al establecimiento de un marco de trabajo de interoperabilidad en todo el ámbito nacional y asistir en lograr una interoperabilidad en ambos, dentro y de las distintas políticas de gobierno y por medio de ellos, especialmente en los programas de gobierno y en los distintos ámbitos del Estado, los poderes en el gobierno central, regional, provincial, local e institucional.

Interoperabilidad (marco regulador)

El marco regulador de la interoperabilidad debe comprender tres dimensiones distintas, a saber:

·         Interoperabilidad organizacional: tiene como fin poder identificar los actores y procesos organizacionales involucrados en la entrega de servicios de gobierno electrónico y, principalmente, lograr acuerdos entre estos para estructurar sus interacciones. Un ejemplo, sería poder definir los interfases transaccionales o de “comercio” dentro del sistema.

·         Interoperabilidad técnica: su fin es integrar los sistemas de tecnología informática y el software, así como definir y utilizar los interfases abiertos, estándares y protocolos; en cierta forma, se refiere a aquellos aspectos técnicos para vincular los sistemas de cómputo, incluidos los interfases, “middleware”, accesibilidad y los servicios de seguridad.

·         Interoperabilidad semántica: particularmente tiene como fin asegurar que el significado de la información intercambiada no se pierda en el proceso, que sea contenida y entendida por las personas, aplicaciones e instituciones involucradas.

Es necesario que los estados utilicen las guías para introducir una dimensión de magnitud nacional en la infraestructura administrativa y en el marco de trabajo de la interoperabilidad, con el fin de habilitar servicios de e-gobierno por medio de todo el sistema. La adhesión obligatoria de la administración a la interoperabilidad debe ser estipulada en las guías.

También será necesario desarrollar interfases de interoperabilidad de procesos y comunicaciones entre las entidades de gobierno, además de formalizar acuerdos interinstitucionales de niveles de servicios (internos y externos -para ciudadanos y proveedores-). Existen recomendaciones que se enfocan en la interoperabilidad semántica por medio de las tecnologías XML y las soluciones de lenguajes y procesos estandarizados, como el EDI (Electronic Data Interchange) y UNEDIFACT.

Para que esto ocurra, es importante que la administración del Estado, por medio de iniciativas en las distintas áreas de políticas, logre la coordinación de elementos de datos y la definición de elementos base “core elements”. Desde un punto de vista técnico, la administración y sus instituciones deben desarrollar y utilizar guías únicas o comunes para la interoperabilidad técnica de las redes, las aplicaciones y los servicios de gobierno, los cuales deberán basarse en estándares abiertos.

También es preciso definir un número de principios base, que se establecerán en el ámbito del Estado y se tendrán en consideración para cualquier servicio de e-gobierno, tales como:

·         Accesibilidad: deben contemplar la e-inclusión y el cumplimiento con las guías de accesibilidad para la red.

·         Seguridad: debe llegarse a un acuerdo sobre una política de seguridad única en todo el ámbito del Estado.

·         Privacidad: debe desarrollarse toda una política que regule estos aspectos.

·         Subsidiaridad: los e-servicios no deben interferir con las operaciones internas de las distintas instituciones de la administración.

·         Uso de estándares abiertos: deben ser adoptados y mantenidos por una organización abierta sin ánimo de lucro, y deben quedar definidos como libremente disponibles y sin costo alguno.

·         Software de fuentes libres (abierto) -open source software-.

·         Uso de soluciones multilaterales (muchos a muchos).

El marco de trabajo de la interoperabilidad no debe considerarse como un elemento estático; en el transcurso del tiempo, debe ser posible su adaptación al cambio de las tecnologías y los requerimientos administrativos; por lo menos una vez al año, debe mejorarse acorde con los parámetros estipulados anteriormente. 

El desarrollo de e-servicios del gobierno electrónico para los ciudadanos y el sector privado, debe tener como meta el aporte de beneficios tangibles para los usuarios, y la eliminación o reducción de las limitaciones del movimiento de los ciudadanos, bienes y servicios en todo el territorio nacional. Debido a las variadas y diversas organizaciones e instituciones del sector público involucradas, es una labor extremadamente compleja, que implica una multiplicidad de sistemas de información distribuidos y heterogéneos, los cuáles tienen que trabajar en conjunto y sin costuras.

Para poder definir una visión que permita dirigirse a esta complejidad, es necesario desarrollar la infraestructura requerida para entregar los nuevos servicios, así como una segunda infraestructura de alto nivel necesaria para proveer un marco coherente para el desarrollo de componentes y administrar sus interacciones. A este tipo de marco de trabajo superior en el comercio electrónico, se le conoce como una arquitectura empresarial (enterprise arquitecture), que comprende la descripción de servicios, componentes de sistemas y tecnologías.

Para desarrollar esta arquitectura empresarial y poderla formalizar, se requiere iniciar un análisis de sus requerimientos funcionales para en cuanto a las tecnologías más relevantes y los desarrollos más recientes del mercado. Los resultados para la entrega de los servicios deberán tener la descripción de una arquitectura capaz de sobreponerse a las dificultades y complejidades. Claramente, esta deberá contemplar muchos y distintos servicios con variadas características, los cuáles podrán ser en una sola vía o totalmente transaccionales, y podrán ocurrir de manera asincrónica o totalmente interactivos; asimismo podrán involucrar múltiples partes en los procesos y comunicaciones, o ser entregados por una sola organización.

Una característica importante de la infraestructura deberá ser su flexibilidad y escalabilidad, para que pueda cumplir con el constante crecimiento en los tipos de servicios, los procesos involucrados, así como el número de usuarios y el creciente volumen de transacciones.

Las principales denotaciones del estudio deberán contemplar la implementación de estándares comunes dentro de toda la administración, esta es la solución más simple para los requerimientos de interoperabilidad y para las compuertas o -gateways- que permitan la estandarización de los distintos ambientes de las instituciones tecnológicamente más avanzadas y de aquellas atrasadas. Estas deberán habilitar formas para “puentear” las diferencias en tecnología, semántica y de organización entre las comunicaciones y los procesos de las distintas instituciones.

Para implementar estas soluciones entre ambos extremos, debe surgir una solución intermedia que permita la mezcla y el acierto entre elementos de infraestructura, según las necesidades de los distintos servicios, contextos políticos diferentes, requerimientos varios de seguridad, diferentes velocidades de implementación y la distinta evolución o madures tecnológica de las instituciones.

Adicionalmente, la infraestructura propuesta debería comprender una estructura de servicios de seguridad (identificación, autenticación, acreditación, etc.), así como de servicios de gobernabilidad (monitoreo, medidas, etc.). Solo de esta manera las entidades participantes podrán escoger la mezcla (mix) correcta de servicios acorde con su situación específica, de las otras instituciones y de los requerimientos de los servicios del caso.

Finalmente, no cabe duda que será necesaria una mayor investigación para refinar y describir unos principios en términos de una arquitectura física y lógica, en su forma última; para ello es importante definir los componentes de la infraestructura al entregar los servicios.

En la práctica, esto implicará que la arquitectura para un gobierno electrónico deberá inspirar la definición de un juego concreto de medidas horizontales, para ser implementadas durante la ejecución de un programa, con metas definidas, cronogramas de estricto acatamiento y requerimientos presupuestarios claros.

Para mayor información sobre el autor véase: http://www.centrodeconocimiento.com/curricul.htm/, http://derecho.ucr.ac.cr/~gapmerayo/

Este artículo podrá ser reproducido siempre y cuando se cite al autor y se envíe una copia del documento publicado al apartado 4328-1000, San José, Costa Rica. (Volver al inicio)

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