Interoperabilidad semántica
para un Gobierno Electrónico
-Tendencias que mueven la transformación hacia
el e-gobierno-
* M.Sc. Guillermo Augusto Pérez Merayo
gapmerayo@centrodeconocimiento.com
Introducción
En estos tiempos, tres fuerzas superiores originadas en la economía
digital han venido a demostrar que existen nuevas formas para desarrollar
nuestro quehacer, las cuáles funcionan efectivamente, son más eficientes y
-resultan- operacionales. Una de ellas, la globalización, ha demostrado que la
aldea global es el nuevo ámbito donde se ha dinamizado la economía en una
escala sin precedentes. El segundo agente causante se encuentra en la cambiante
economía mundial, que cada vez más pasa de bienes industriales y
manufacturados, a bienes digitales de información en formato de multimedia. Por
último, y quizás la que mayor cambio ha traído, es la tecnología conocida como
las Tecnologías de Información y Comunicación (TIC’s), que principalmente han
habilitado nuevas formas de crear, agregar o desagregar valor a la información,
especialmente para manipularla. No existe sector o territorio, por más alejado
que esté de la civilización, que no haya sido o esté siendo impregnado por la
tecnología, de una forma u otra.
En general, dichas fuerzas -superiores- han gestado un nuevo agente
catalizador de la economía digital, conocido en todo el mundo como comercio
electrónico. Este comercio se ha convertido en el agente de cambio y ofrece
nuevas formas, revolucionarias, de hacer comercio y, en general, todas las
cosas, al convertir la información en un elemento de mayor valor que el
producto en sí. El comercio electrónico ha evolucionado en distintas formas más
dinámicas, también conocidas como e-commerce, e-business, e-trade
(exportaciones y comercio electrónico), e-marketing y una diversidad de
nombres, cuyo único fin deja entrever el constante cambio que ocurre en el
comercio alrededor de todo el mundo.
No obstante que el manoseado concepto de reforma del Estado se ha
empantanado y no trascendió más allá de una mera intención de cambio, en el
Estado, al igual que en todos los sectores, el proceso de cambio del comercio
electrónico también ha intervenido y modificado las distintas formas de
gobierno (local, nacional, regional e internacional).
Sin embargo, el cambio en el sector público, así como en el privado, se
ha visto influenciado, en gran medida, por las probadas y eficientes
alternativas operativas que provee ese agente catalizador conocido como
comercio electrónico. Efecto de esto ha sido el surgimiento, en el ámbito del
Estado, del concepto de e-government o gobierno electrónico, prometiendo nuevas
y variadas formas de hacer gobierno, más eficientes, baratas, y de gran
satisfacción para las personas que usan el e-gobierno; los ciudadanos.
Hacer gobierno electrónico
Cuando se hace referencia al gobierno electrónico o e-government, es
necesario tener en cuenta que no existe una fórmula mágica de hacer gobierno,
ni mucho menos una solución única. Es más bien un concepto con varias
interpretaciones prácticas, cada una tratando de explicar distintas e
innovadoras formas de hacer que el Estado sea más eficiente, barato y centrado
en los usuarios.
En general, hacer gobierno electrónico no ofrece una reforma del
Estado, sino que, con las nuevas herramientas del comercio electrónico, provee
nuevas formas de crear valor, agregarlo, desagregarlo y manipularlo. En general
lo que permite es hacer (construir) las viejas cosas, no solo de una manera más
eficiente, si no de una manera distinta y, definitivamente, más barata.
Igual como en el comercio electrónico, para la existencia de servicios
de gobierno electrónico, es inminentemente necesario partir de una
interoperabilidad de procesos, que permita conectar las comunicaciones y
transacciones dentro del gobierno. Algunos países con gobiernos electrónicos
avanzados han logrado la interoperabilidad de sus sistemas, servicios y
procesos, después de publicar guías que aseguran la entrega de servicios de
e-gobierno en todo el ámbito nacional. Esta interoperabilidad de servicios y
sistemas ocurre entre las distintas entidades estatales; por todo el Estado, se
experimenta entre la administración y el público, (ciudadanos y empresas). En
algunos casos, el marco de interoperabilidad no solo se limita
al ámbito nacional,
si no que se extiende entre las naciones en el ámbito regional, como en
la Europa Unida (EU).
Para lograr la aplicación exitosa de las guías de interoperabilidad
establecidas por los gobiernos, se debe lograr la comunicación de los
funcionarios y las instituciones en la infraestructura administrativa; solo de
esta manera se logrará una efectividad en términos de incrementar la
interoperabilidad y la dispersión en la red de herramientas temáticas comunes,
para uso de los distintos sectores administrativos.
Para obtener un mayor progreso en el dominio de los gobiernos
electrónicos, es un reto importante consolidar una interoperabilidad entre
todos los actores económicos. Esta interoperabilidad deberá ser desarrollada en
todos los niveles, para dar soporte a los distintos intercambios de información
electrónica, tales como: los flujos de información horizontal dentro de las
distintas administraciones públicas, los flujos de información cruzados entre
los distintos entes del Estado, el intercambio de sistema a sistema entre la
administración y los actores del sector privado (empresas), el acceso de los
ciudadanos a canales múltiples para obtener servicios públicos y el intercambio
estandarizado de información entre los distintos poderes.
Si bien se identifican la visión, la misión y los objetivos para un
gobierno electrónico en el ámbito del Estado, pareciera que todavía falta una
forma eficiente y estructurada para transformar la visión en resultados
concretos y tangibles para los usuarios.
Para que esto ocurra, es necesario tomar en consideración varios
aspectos y mejorar la situación.
· El gobierno electrónico confronta
a la administración pública con nuevos retos, el cual se debe traducir en una
agenda total de “modernización” digital, con políticas concretas y específicas
del Estado.
· El e-gobierno debe se dirigido
hacia una reorganización de amplio espectro, esto incluirá la supresión de
procedimientos administrativos infructuosos y duplicados; la reforma de
normativas, donde sea necesario; la simplificación de los restantes
procedimientos y la optimización de procesos. Esta reingeniería y dinamización
requerirá nuevas competencias que muchas veces no estarán disponibles dentro de
la administración pública en cantidad suficiente. Para superar esta inopia, será imprescindible definir y reclutar los nuevos
perfiles requeridos, así como capacitar a los funcionarios existentes; solo de
esta manera el contexto organizacional revisado podrá ser operacional,
eficiente y barato.
· El e-gobierno es un área
relativamente nueva, donde escasea la información sobre experiencias en el
largo plazo. En muchos casos, se trata de la etapa piloto de proyectos de
innovación o experimentación. Para acelerar el paso y despliegue de los
e-servicios, precisa industrializar los métodos y la información, así como
fomentar su reutilización. En tanto como sea posible, se utilizarán soluciones
reconocidas, aplicadas en contextos comparativos y que sean fácilmente
adaptables a las necesidades específicas.
· No obstante la consolidación del e-gobierno,
para la mayoría de la gente, este todavía continúa siendo insuficientemente
concreto. Aunque estén identificados con claridad los objetivos y las líneas
guía establecidas, muchas veces surgen dificultades al pasar de la teoría a la
práctica.
· Para desarrollar el e-gobierno, se
requiere la implementación de infraestructura cara y costosa. La implementación
de una convergencia conceptual de sistemas de información, así como una mejor
coordinación de recursos, quizás sean la formula de costo-eficiencia-benefício
hacia el éxito. Desafortunadamente, esta vía muchas veces es constreñida por la
independencia y autonomía de las organizaciones existentes.
· Otra de las restricciones para el
despliegue del e-gobierno es la insuficiencia y, en algunos casos, la
inexistencia de una interoperabilidad entre los diferentes sistemas de
información e infraestructuras tecnológicas (viejos legados, tecnologías de
información y comunicación, y sistemas de segunda y tercera generación). Por
esto, es necesario incrementar los esfuerzos para asegurar una verdadera
interoperabilidad mediante el uso de estándares y normas acordadas entre todas
las instancias de gobierno (tipo EDI y UNEDIFACT).
· La práctica del e-gobierno no ha
logrado todavía convertir en una realidad la visión de ubicar al ciudadano en
el corazón de las preocupaciones de la administración pública. En el futuro, se
debe fomentar la adopción, en todas las entidades, no de una mentalidad y
actitud de “proveedor de servicios” centrados en el ciudadano; el ejemplo central
se centrará en darle una respuesta a las necesidades y demandas de los que
pagan los impuestos.
Los obstáculos más grandes para acertar con los objetivos estratégicos
del e-gobierno probablemente serán las barreras organizacionales, las
tradiciones, prácticas y usanzas; el confort del apego a los patrones de
trabajo, y el miedo al cambio y a lo desconocido (computación, nuevas
prácticas, sistemas de información y, en general, las tecnologías de
información y comunicación)
Conscientes del impacto y el crecimiento, el e-gobierno tendrá que
enfocarse en obtener logros concretos dentro de un espíritu de pragmatismo, con
el fin de habilitar cambios sostenibles coherentes en el ámbito de los
servicios administrativos.
Si bien sobre el e-gobierno se ha dicho la mayoría de las cosas,
todavía hay mucho por hacer, para ellos.
Con el el fin de implementar la interactividad dentro de todo el
mecanismo del Estado para viabilizar servicios estandarizados,
interrelacionados a efecto de que puedan surgir los servicios de e-gobierno,
será necesario diseñar guías de trabajo que permitan implementar un marco
operativo “framework” que describa la forma en que todas las instituciones de
gobierno deberán interactuar una con la otra.
Las guías deberán compeler al establecimiento de un marco de trabajo de
interoperabilidad en todo el ámbito nacional y asistir en lograr una
interoperabilidad en ambos, dentro y de las distintas políticas de gobierno y
por medio de ellos, especialmente en los programas de gobierno y en los distintos
ámbitos del Estado, los poderes en el gobierno central, regional, provincial,
local e institucional.
Interoperabilidad (marco regulador)
El marco regulador de la interoperabilidad debe comprender tres
dimensiones distintas, a saber:
· Interoperabilidad organizacional: tiene como
fin poder identificar los actores y procesos organizacionales involucrados en
la entrega de servicios de gobierno electrónico y, principalmente, lograr
acuerdos entre estos para estructurar sus interacciones. Un ejemplo, sería poder
definir los interfases transaccionales o de “comercio” dentro del sistema.
· Interoperabilidad técnica: su fin es integrar
los sistemas de tecnología informática y el software, así como definir y
utilizar los interfases abiertos, estándares y protocolos; en cierta forma, se
refiere a aquellos aspectos técnicos para vincular los sistemas de cómputo,
incluidos los interfases, “middleware”, accesibilidad y los servicios de
seguridad.
· Interoperabilidad semántica: particularmente
tiene como fin asegurar que el significado de la información intercambiada no
se pierda en el proceso, que sea contenida y entendida por las personas,
aplicaciones e instituciones involucradas.
Es necesario que los estados utilicen las guías para introducir una
dimensión de magnitud nacional en la infraestructura administrativa y en el
marco de trabajo de la interoperabilidad, con el fin de habilitar servicios de
e-gobierno por medio de todo el sistema. La adhesión obligatoria de la
administración a la interoperabilidad debe ser estipulada en las guías.
También será necesario desarrollar interfases de interoperabilidad de
procesos y comunicaciones entre las entidades de gobierno, además de formalizar
acuerdos interinstitucionales de niveles de servicios (internos y externos
-para ciudadanos y proveedores-). Existen recomendaciones que se enfocan en la
interoperabilidad semántica por medio de las tecnologías XML y las soluciones
de lenguajes y procesos estandarizados, como el EDI (Electronic Data
Interchange) y UNEDIFACT.
Para que esto ocurra, es importante que la administración del Estado,
por medio de iniciativas en las distintas áreas de políticas, logre la
coordinación de elementos de datos y la definición de elementos base “core
elements”. Desde un punto de vista técnico, la administración y sus
instituciones deben desarrollar y utilizar guías únicas o comunes para la
interoperabilidad técnica de las redes, las aplicaciones y los servicios de
gobierno, los cuales deberán basarse en estándares abiertos.
También es preciso definir un número de principios base, que se
establecerán en el ámbito del Estado y se tendrán en consideración para
cualquier servicio de e-gobierno, tales como:
· Accesibilidad: deben contemplar la
e-inclusión y el cumplimiento con las guías de accesibilidad para la red.
· Seguridad: debe llegarse a un
acuerdo sobre una política de seguridad única en todo el ámbito del Estado.
· Privacidad: debe desarrollarse
toda una política que regule estos aspectos.
· Subsidiaridad: los e-servicios no
deben interferir con las operaciones internas de las distintas instituciones de
la administración.
· Uso de estándares abiertos: deben
ser adoptados y mantenidos por una organización abierta sin ánimo de lucro, y
deben quedar definidos como libremente disponibles y sin costo alguno.
· Software de fuentes libres
(abierto) -open source software-.
· Uso de soluciones multilaterales
(muchos a muchos).
El marco de trabajo de la interoperabilidad no debe considerarse como
un elemento estático; en el transcurso del tiempo, debe ser posible su
adaptación al cambio de las tecnologías y los requerimientos administrativos;
por lo menos una vez al año, debe mejorarse acorde con los parámetros
estipulados anteriormente.
El desarrollo de e-servicios del gobierno electrónico para los
ciudadanos y el sector privado, debe tener como meta el aporte de beneficios
tangibles para los usuarios, y la eliminación o reducción de las limitaciones
del movimiento de los ciudadanos, bienes y servicios en todo el territorio
nacional. Debido a las variadas y diversas organizaciones e instituciones del
sector público involucradas, es una labor extremadamente compleja, que implica
una multiplicidad de sistemas de información distribuidos y heterogéneos, los
cuáles tienen que trabajar en conjunto y sin costuras.
Para poder definir una visión que permita dirigirse a esta complejidad,
es necesario desarrollar la infraestructura requerida para entregar los nuevos
servicios, así como una segunda infraestructura de alto nivel necesaria para
proveer un marco coherente para el desarrollo de componentes y administrar sus
interacciones. A este tipo de marco de trabajo superior en el comercio
electrónico, se le conoce como una arquitectura empresarial (enterprise
arquitecture), que comprende la descripción de servicios, componentes de sistemas
y tecnologías.
Para desarrollar esta arquitectura empresarial y poderla formalizar, se
requiere iniciar un análisis de sus requerimientos funcionales para en cuanto a
las tecnologías más relevantes y los desarrollos más recientes del mercado. Los
resultados para la entrega de los servicios deberán tener la descripción de una
arquitectura capaz de sobreponerse a las dificultades y complejidades.
Claramente, esta deberá contemplar muchos y distintos servicios con variadas
características, los cuáles podrán ser en una sola vía o totalmente
transaccionales, y podrán ocurrir de manera asincrónica o totalmente
interactivos; asimismo podrán involucrar múltiples partes en los procesos y
comunicaciones, o ser entregados por una sola organización.
Una característica importante de la infraestructura deberá ser su
flexibilidad y escalabilidad, para que pueda cumplir con el constante
crecimiento en los tipos de servicios, los procesos involucrados, así como el
número de usuarios y el creciente volumen de transacciones.
Las principales denotaciones del estudio deberán contemplar la
implementación de estándares comunes dentro de toda la administración, esta es
la solución más simple para los requerimientos de interoperabilidad y para las
compuertas o -gateways- que permitan la estandarización de los distintos
ambientes de las instituciones tecnológicamente más avanzadas y de aquellas
atrasadas. Estas deberán habilitar formas para “puentear” las diferencias en
tecnología, semántica y de organización entre las comunicaciones y los procesos
de las distintas instituciones.
Para implementar estas soluciones entre ambos extremos, debe surgir una
solución intermedia que permita la mezcla y el acierto entre elementos de
infraestructura, según las necesidades de los distintos servicios, contextos
políticos diferentes, requerimientos varios de seguridad, diferentes
velocidades de implementación y la distinta evolución o madures tecnológica de
las instituciones.
Adicionalmente, la infraestructura propuesta debería comprender una estructura
de servicios de seguridad (identificación, autenticación, acreditación, etc.),
así como de servicios de gobernabilidad (monitoreo, medidas, etc.). Solo de
esta manera las entidades participantes podrán escoger la mezcla (mix) correcta
de servicios acorde con su situación específica, de las otras instituciones y
de los requerimientos de los servicios del caso.
Finalmente, no cabe duda que será necesaria una mayor investigación
para refinar y describir unos principios en términos de una arquitectura física
y lógica, en su forma última; para ello es importante definir los componentes
de la infraestructura al entregar los servicios.
En la práctica, esto implicará que la arquitectura para un gobierno
electrónico deberá inspirar la definición de un juego concreto de medidas
horizontales, para ser implementadas durante la ejecución de un programa, con
metas definidas, cronogramas de estricto acatamiento y requerimientos
presupuestarios claros.
Para mayor información
sobre el autor véase: http://www.centrodeconocimiento.com/curricul.htm/, http://derecho.ucr.ac.cr/~gapmerayo/
Este artículo podrá ser reproducido siempre y
cuando se cite al autor y se envíe una copia del documento publicado al
apartado 4328-1000, San José, Costa Rica. (Volver al inicio)
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